Περιοριστικά μέτρα για αποφυγή εξάπλωσης του Covid-19

Της Ανδρούλλας Πουτζιουρή και Γεωργίας Ονουφρίου

Σύμφωνα με την Γενική Γραμματεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής η κύρια πρόκληση που θα αντιμετωπίσουν τα Κράτη Μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα είναι η διασφάλιση ότι τα μέτρα που λαμβάνουν δεν υπονομεύουν ούτε διαστρεβλώνουν το πραγματικό μακροπρόθεσμο συμφέρον μας για διαφύλαξη των θεμελιωδών αρχών της Ένωσης για τα ανθρώπινα δικαιώματα, την Δημοκρατία και το Κράτος Δικαίου’.

Η άνευ προηγουμένου απειλή του Covid-19 έχει προκαλέσει σοβαρά προβλήματα σε όλο τον κόσμο που επεκτάθηκαν σε όλο το φάσμα της ζωής μας. Η εφαρμογή κυβερνητικών μέτρων σε μια προσπάθεια αποφυγής της εξάπλωσης του ιού έχει πυροδοτήσει μια σημαντική και αναγκαία συζήτηση σχετικά με την εφαρμογή και την επιβολή του Νόμου και την έκδοση περιοριστικών της ελευθερίας διαταγμάτων από την εκτελεστική εξουσία.

Ενώ πρωτίστως η πανδημία είναι μια τεράστια υγειονομική κρίση, δεν μπορούν να αγνοηθούν οι προκλήσεις σε άλλους καθοριστικούς τομείς, όπως η προστασία του Κράτους Δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων του πολίτη. Όταν μια κυβέρνηση ανταποκρίνεται με διευρυμένο ρόλο και με έντονη παρουσία αστυνομικών (ή και της εθνικής φρουράς) μπορεί να προκύψουν διάφοροι προβληματισμοί από τον κόσμο,  που σχετίζονται με την δυσανάλογη χρήση περιοριστικών μέτρων, ή με την δημιουργία στερεοτύπων και προκαταλήψεων για συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού. Ακόμα η δυσανάλογη χρήση εξουσίας ή βίας και άλλα ζητήματα που σχετίζονται με την εφαρμογή των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων θέτουν σε αμφισβήτηση ακόμα και την σκοπιμότητα των μέτρων που λαμβάνονται από την Κυβέρνηση.

Επίσης, υπάρχει ο κίνδυνος, ορισμένες κυβερνήσεις εκμεταλλευόμενες την κατάσταση έκτακτης ανάγκης που επικρατεί, να χρησιμοποιούν μέτρα για να διευρύνουν την εκτελεστική εξουσία τους εις βάρος του Κράτους Δικαίου, δρώντας προληπτικά εναντίον της αντίθετης άποψης και υπονομεύοντας τους δημοκρατικούς θεσμούς, ειδικότερα τώρα που, ένεκα της πανδημίας, τα δικαστήρια και οι εποπτικές αρχές υπολειτουργούν.

Εύλογα λοιπόν προκύπτει το ερώτημα, υπό ποια νομική βάση η εκτελεστική εξουσίατης Κύπρου εκδίδει τα εν λόγω διατάγματα για την αντιμετώπιση της πανδημίας, πώςεφαρμόζονται και ποια η επικινδυνότητα και οι κίνδυνοι κατά τη διάρκεια τηςεφαρμογής τέτοιων διαταγμάτων στην Κύπρο;

Νομικό πλαίσιο

Στην Κύπρο, παρόλο που η νομοθετική εξουσία είναι αρμοδιότητα της Βουλής των Αντιπροσώπων  και η αρχή της διάκρισης των εξουσιών αναγνωρίζεται ρητά στο Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας, υπάρχουν πράξεις νομοθετικού περιεχομένου οι οποίες μπορούν να εκδοθούν από την εκτελεστική εξουσία. Οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις, λοιπόν, είναι νομοθετικού περιεχομένου πράξεις, που εκδίδονται από την εκτελεστική εξουσία κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδότησης και πρέπει να συνάδουν τόσο με το Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και με το Σύνταγμα και τους Νόμους.

Όπως αναφέρθηκε, με την έκδοση μιας κανονιστικής διοικητικής πράξης θεσπίζονται κανόνες δικαίου, μονομερώς, δηλαδή αποκλειστικά με τη βούληση του διοικητικού οργάνου που τις εκδίδει (εκτελεστική εξουσία). Έτσι, το διοικητικό όργανο προβαίνει στην έκδοση της κανονιστικής διοικητικής πράξης αυτεπαγγέλτως, όταν αυτό προβλέπεται από τις σχετικές νομοθετικές διατάξεις.

Το άρθρο 54(ζ) του Συντάγματος δίνει εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο στα πλαίσια της εκτελεστικής εξουσίας να εκδίδει κανονιστικά διατάγματα «ως οι νόμοι ορίζουσιν». Αν ένας νόμος δεν προβλέπει για δυνατότητα έκδοσης κανονισμών, δεν μπορεί να εκδοθούν κανονισμοί για την καλύτερη εφαρμογή του. Επίσης, η Βουλή έχει εξουσία να εκχωρήσει εξουσία έκδοσης κανονισμών για συγκεκριμένο νόμο σε όργανο άλλο από το Υπουργικό Συμβούλιο. Η εξουσία που παρέχεται στο Υπουργικό Συμβούλιο από το νόμο περιορίζεται από τον εξουσιοδοτικό νόμο. Επομένως, αν ένας κανονισμός εκφεύγει από τα όρια της εξουσιοδότησης θεωρείται πως είναι καθ’ υπέρβαση ορίων και κηρύσσεται από Δικαστήρια ως άκυρος (ultra vires).

Δηλαδή, μια τέτοια νομοθετική εξουσιοδότηση είναι αντισυνταγματική όταν κρίνεται γενική και αόριστη και προβαίνει μόνο σε γενικό καθορισμό των θεμάτων που μπορούν να μεταβιβαστούν για ρύθμιση στην εκτελεστική εξουσία χωρίς να προσδιορίζει την έκτασή τους, με συνέπεια να αφήνεται παντελώς στην  κρίση της Διοίκησης η τέτοια ρύθμιση εφαρμογής νόμου, οι δε κανονιστικές πράξεις που έχουν εκδοθεί βάσει αυτής πάσχουν από ακυρότητα.

Κατά καιρούς εκδόθηκαν διάφορα κανονιστικά διατάγματα που αφορούσανφορολογικά θέματα, τη δημοσιονομική διαχείριση, τα χρηματοοικονομικά καιτραπεζικά θέματα, την υγεία, και τις εργασιακές σχέσεις. Το 2020, ένεκα τηςεξάπλωσης του Covid-19, σημειώθηκε σημαντική αύξηση στην έκδοση των ΚΔΠ από τοΥπουργικό Συμβούλιο.

Τα διατάγματα που εκδόθηκαν τον τελευταίο χρόνο για αποφυγή εξάπλωσης του Covid-19 χωρίζονταν σε εννέα ενότητες και αφορούσαν την ενίσχυση δικτύου προστασίας εργαζομένων, τη στήριξη επιχειρήσεων και την ενίσχυση ρευστότητας, επιπλέον μέτρα οικονομικής υφής, επιπλέον μέτρα στήριξης πολιτών, θέματα Κύπριωνπου βρίσκονται στο εξωτερικό, την εξ’ αποστάσεως σχολική εκπαίδευση, τις ευπαθείς ομάδες και τα άτομα με αναπηρίες, την πρόσβαση σε υπηρεσίες υγείας καθώς και για την αξιοποίηση τεχνολογιών.

Ειδικότερα, ο Περί Λοιμοκαθάρσεως Νόμος Κεφ. 260 (όπως αυτός έχει τροποποιηθεί) προνοεί ότι το Υπουργικό Συμβούλιο δύναται να εκδίδει κανονισμούς που δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας σχετικά με τον καθορισμό μέτρων που να εφαρμόζονται σε οποιαδήποτε περιοχή που έχει κηρυχθεί ως μολυσμένη περιοχή, για την παρεμπόδιση της εισαγωγής μολυσματικής ασθένειας, γιατην παρεμπόδιση της εξάπλωσης μολυσματικής ασθένειας και για την παρεμπόδιση μετάδοσης μολυσματικής ασθένειας (Άρθρο 6 του Νόμου)

Επιπρόσθετα, σύμφωνα με το άρθρο 6Α του Περί Λοιμοκαθάρσεως Νόμου, Κεφ. 260,  ο Υπουργός Υγείας δύναται να εκδίδει διατάγματα με τα οποία να τροποποιούνται τα τεχνικά παραρτήματα του νόμου ή των Κανονισμών που εκδίδονται δυνάμει του νόμου. Δηλαδή, με βάση τον Περί Λοιμοκαθάρσεως Νόμο, ο Υπουργός Υγείας, ασκώντας τις εξουσίες που του έχουν παραχωρηθεί από την Βουλή μπορεί να εκδίδει Διατάγματα που περιέχουν κανονισμούς για την προστασία της δημόσιας υγείας, με σκοπό τον περιορισμό της εξάπλωσης της ασθένειας του COVID-19 και την αποτροπή πιθανής κατάρρευσης του συστήματος υγείας από τυχόν διασπορά του ιού.

Η ευρύτητα της εξουσιοδότησης αυτής, φαίνεται και από τον υπερβολικά μεγάλοαριθμό των διοικητικών κανονιστικών πράξεων που εκδίδονται αφού μέχρι σήμερα, τοΥπουργικό Συμβούλιο έχει εκδώσει πέραν των 500 ΚΔΠ το 2020.

Έλεγχος

Προκύπτουν επομένως δύο ερωτήματα:

1) υπάρχει κάποιος έλεγχος αναφορικά με την έκδοση των διαταγμάτων που εκδίδονται για αντιμετώπιση του Covid-19; Τόσο ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας όσο καιτο Υπουργικό Συμβούλιο φαίνεται πως έχουν στη Κύπρο διευρυμένες εξουσίες αναφορικά με την έκδοση κανονιστικών και εκτελεστικών διαταγμάτων. Στην ουσία, όπως έχει αναφερθεί πιο πάνω, μια διοικητική/κανονιστική πράξη είναι μονομερής νομική ενέργεια, καθώς δεν προϋποθέτει την έγκριση ή την συγκατάθεση της Βουλήςτων Αντιπροσώπων.

και 2) μπορεί το Ανώτατο Δικαστήριο να ελέγχει την νομιμότητα τέτοιων μέτρων; Παρόλο που, με βάση το Άρθρο 146.1 του Συντάγματος, το Ανώτατο Δικαστήριο (το Διοικητικό Δικαστήριο τώρα μετά την σχετική τροποποίηση του Συντάγματος) έχει αποκλειστική δικαιοδοσία να ακούει προσφυγές κατά απόφασης οποιουδήποτε οργάνου της εκτελεστικής εξουσίας  εντούτοις δεν μπορεί κάθε ΚΔΠ αν ελεγχθεί απότο Διοικητικό Δικαστήριο αν αυτή συνιστά «πράξη κυβερνήσεως» αφού ως τέτοια δεν μπορεί να ελεγχθεί από το Δικαστήριο’ (Μύρτο Χριστοδούλου κ.α. v Κεντρικής Τράπεζας της Κύπρου κ.α.,  551/2003). Σύμφωνα με την ανωτέρω υπόθεση:

“τέτοιες πράξεις δεν προσβάλλονται ευθέως στο δικαστήριο με προσφυγή[……..]Σύμφωνα με καλά εδραιωμένη νομολογία η οποία τυγχάνει εφαρμογής σχεδόν σε όλες τις χώρες της Ευρώπης και της αμερικανικής ηπείρου, εξαιρούνται είτε διά νόμου είτε με νομολογιακή αρχή ορισμένες πράξεις είτε του αρχηγού του κράτους, είτε της κυβερνήσεως, οι οποίες αν και έχουν όλα τα εξωτερικά στοιχεία μιας διοικητικής πράξης, εντούτοις εκφεύγουν του δικαστικού ελέγχου. Οι πράξεις αυτές στο γαλλικό διοικητικό δίκαιο ονομάζονται «actes degouvernment», ενώ στο ελληνικό δίκαιο έχει καθιερωθεί ο όρος «κυβερνητική πράξη» ή «πράξη κυβερνήσεως» ή «πολιτική απόφαση». Στο αγγλοσαξωνικό δίκαιο καλύπτονται από τους νομικούς όρους «act of state» ή «state immunity» ή «act of government». Αρχικά η νομολογία προσπάθησε να εξαιρέσει 34 από τη δικαιοδοσία των δικαστηρίων αποφάσεις της κυβερνήσεως οι οποίες είχαν έντονο το στοιχείο τηςάσκησης πολιτικής εξουσίας. Κλασικές περιπτώσεις πράξεων που θεωρήθηκαν κυβερνητικές ή πολιτικής φύσεως, είναι η πράξη κήρυξης πολέμου, επιστράτευσης, οιπράξεις απονομής χάριτος ή η κήρυξη κατάστασης έκτακτης ανάγκης”

Όπως φαίνεται από το ανωτέρω απόσπασμα, η πρόσφατη κήρυξη κατάστασης έκτακτης ανάγκης και όλα τα σχετικά μέτρα που έχουν εξαγγελθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο, θα θεωρούνται ΚΔΠ οι οποίες δεν μπορούν να προσβληθούν ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου με προσφυγή. Ως εκ τούτου, ο πολίτης δεν θα μπορεί να αιτηθεί την ακύρωση της πράξης, γεγονός που μας κάνει να πιστεύουμε ότι ο κοινοβουλευτικός έλεγχος είναι πιο σημαντικός από ποτέ.

Πρόταση: Η θέσπιση ολοκληρωμένου νομοθετικού ελέγχου

Στην Κύπρο το θετικό δημόσιο συναίσθημα που υπήρχε κατά την περίοδο του πρώτου καθολικού lockdown εξαφανίζεται και παρά τη διαφαινόμενη αύξηση της μετάδοσης του Covid-19, σε πολλές χώρες στην Ευρώπη, οργανώνονται διαμαρτυρίες και σημειώνονται έντονες αντιδράσεις ενάντια στην επιβολή νέων περιοριστικών μέτρων για την αντιμετώπιση του προβλήματος. Διάφοροι νομικοί κύκλοι επισημαίνουν ότι δενείναι αρκετό ένα μέτρο να θεωρείται απλά χρήσιμο για την αναχαίτιση της πανδημίας,αλλά πρέπει να είναι «απαραίτητο» και αναλογικό και ένα ακόμα πρόβλημα που επισημαίνουν είναι ότι οι περισσότερες κυβερνήσεις βασίζονται στη νομοθεσία περί προστασίας από τη μόλυνση και τις εξουσίες που απορρέουν από αυτές για να υιοθετήσουν μέτρα που στην πραγματικότητα δεν έχουν εγκριθεί από τη Βουλή.

Η έγκριση περιοριστικών μέτρων θα πρέπει τουλάχιστον να κατοχυρωθεί, ειδικότερα όταν τίθεται θέμα παραβίασης των ελευθεριών του ατόμου. Στην Αγγλία, για παράδειγμα, μετά από την έντονη ανησυχία του κόσμου σχετικά με την επέκταση των εξουσιών της εκτελεστικής εξουσίας, εγκρίθηκαν σχετικοί κανονισμοί από το Βρετανικό Κοινοβούλιο προτού περάσει η χώρα σε δεύτερο ολικό lockdown. Ο κοινοβουλευτισμός στο Ηνωμένο Βασίλειο, χάρη στη διασταύρωση των λειτουργιών, τον ισχυρό δικομματισμό και τον συνταγματικό πολιτισμό και συνταγματική παιδεία του λαού αυτού, φαίνεται να λειτουργεί ομαλά. Καλό θα ήταν να παραδειγματιστούμεκι εμείς.  Βλέπουμε δε σε άλλες χώρες ένα ξεσηκωμό…..στη Γερμανία για παράδειγμαγίνονται μαζικές προσφυγές κατά του lockdown αφού αμφισβητείται η συνταγματικότητα τέτοιων μέτρων που αποφασίστηκαν χωρίς την έγκριση της Βουλής. Στην Ουγγαρία, ο πρωθυπουργός της χώρας Βικτόρ Ορμπάν έλαβε το πράσινο φως του κοινοβουλίου για να αναλάβει ριζικά ενισχυμένες υπερεξουσίες στοπλαίσιο της επ’ αόριστον κατάστασης έκτακτης ανάγκης που έχει κηρύξει για την αντιμετώπιση της επιδημίας Covid-19 και την οποία η Ουγγρική αντιπολίτευση θεωρεί «δυσανάλογη».

Η πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ανέφερε ότι «είναι θεμελιώδους σημασίας τα έκτακτα μέτρα να μην λειτουργούν εις βάρος των θεμελιωδών αρχών και αξιών μας…Οποιαδήποτε μέτρα πρέπει να βρίσκονται εντός των ορίων του αναγκαίου και να είναιαυστηρά αναλογικά. Δεν μπορούν να διαρκούν επ’ αόριστον…οι κυβερνήσεις πρέπει να διασφαλίζουν ότι τα μέτρα αυτά υπόκεινται σε συστηματικό έλεγχο.»

Το κύριο πλεονέκτημα των διαδικασιών του επείγοντος είναι ότι επιτρέπουν την εισαγωγή νέων κανόνων δικαίου χωρίς σημαντική καθυστέρηση κάτι το οποίο αποτελεί σημαντικό πλεονέκτημα εν μέσω μιας πανδημίας. Ωστόσο, αυτές οι σύντομεςδιαδικασίες αποδυναμώνουν τον νομοθετικό έλεγχο. Αξίζει να σημειωθεί ότι, ορισμένοι βουλευτές στην Αγγλία περιέγραψαν τα μέτρα (που εκδόθηκαν χωρίς νομοθετικό έλεγχο) ακόμη και ως «ruling by decree». Ένας τρόπος δηλαδή διακυβέρνησης που επιτρέπει τη γρήγορη, χωρίς αμφισβήτηση, θέσπιση του νόμου και χρησιμοποιείται κυρίως από δικτάτορες, απόλυτους μονάρχες και στρατιωτικά καθεστώτα.

Συγκεκριμένα, κατά την άποψη μας, η κυβέρνηση θα πρέπει να συνεργάζεται με την Βουλή και εφόσον και εάν αποφασίζεται η διατήρηση ή επέκταση των ισχυόντων περιοριστικών μέτρων θα πρέπει να κατατίθεται νομοσχέδιο με το οποίο να ζητείται η έγκριση του Κοινοβουλίου. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος θα επιτρέπει στους Βουλευτές και στις κοινοβουλευτικές επιτροπές να μπορούν να καταθέτουν παρατηρήσεις, απόψεις και ερωτήματα προς τους κυβερνητικούς επιστημονικούς συμβούλους, να επανεξετάζουν τα αποδεικτικά στοιχεία της κυβέρνησης καθώς και την αναγκαιότητα και αναλογικότητα των προτεινόμενων μέτρων.

Θεωρούμε πως, γίνεται όλο και πιο σημαντικό και επιτακτικό οι βασικές αποφάσεις να λαμβάνονται και να ελέγχονται από το κοινοβούλιο. Αυτό θα συμβάλει στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας, της νομιμότητας και της προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, της δημοκρατίας και το κράτους δικαίου. Εάν δεν υπάρχει μια τέτοια συνεργασία και μια σχέση εμπιστοσύνης μεταξύ της Βουλής και της Εκτελεστικής Εξουσίας τώρα, που απειλείται η δημόσια υγεία, τι έπεται; Πως θα μπορεί η κυβέρνηση να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά χειρότερες απειλές/κρίσεις χωρίς την εμπιστοσύνη του κόσμου που βλέπει την κυβέρνηση να κυβερνά μόνη της μέσω διαταγμάτων; Είναι τέτοια μέτρα αναλογικά, ορθά, κατάλληλα και αναγκαία; Μπορούν να προστατέψουν τα δικαιώματα και τις ελευθερίες των πολιτών; Αν ζητούσαμε απάντηση από τον Κύπριο πολίτη, προφανώς η απάντηση στα πιο πάνω ερωτήματα να ήταν αυτονόητη και αρνητική. Ο νομοθετικός έλεγχος μπορεί να μην επιλύσει όλα τα προβλήματα που αντιμετωπίζει η κυβέρνηση, στην σχέση εμπιστοσύνης πολίτη-κράτους, ένεκα της διαφθοράς και της έλλειψης διαφάνειας, αλλά θα είναι ένα βήμα προς το καλύτερο. Άλλωστε, όπως  είπε κάποτε ο Λάο Τσε, ένα από τα σημαντικότερα πρόσωπα της κινέζικης φιλοσοφίας, ‘πρέπει να κυβερνάς μια χώρα όπως τηγανίζεις ένα μικρό ψάρι. Με ελάχιστες παρεμβάσεις και χωρίς να το παρακάνεις’. Οσο για τον άλλο μεγάλο κινέζο φιλόσοφο, τον Κομφούκιο, του αποδίδεται ένα άλλο επίκαιρο γνωμικό: ‘Αν μπορέσεις να κερδίσεις τον λαό κερδίζεις το βασίλειο. Αν χάσεις τον λαό χάνεις το βασίλειο’. Επομένως, αφού οι πολίτες έχουν πληρώσει αρκετά λάθη των κυβερνώντων, είναι στο χέρι των τελευταίων, αν θα αποφασίσουν να χάσουν το λαό στερώντας του ένα από τα βασικά του δικαιώματα του, την ελευθερία του.

‍